El Cercle Opina: La reivindicació d’un nou pacte fiscal i la imprescindible reforma de l’Estat de les autonomies

En diverses Opinions d’Actualitat dels últims anys, el Cercle d’Economia ha manifestat una especial preocupació per les disfuncions, polítiques i econòmiques, que erosionaven la credibilitat i sostenibilitat de l’Estat de les Autonomies.

Així, en la nostra darrera Opinió, ens referíem a la “creixent incomoditat existent a Catalunya, essencialment com a conseqüència de la sensació generalitzada de greuge en la seva relació fiscal amb l’Estat. A això, s’uneix l’incipient malestar que es va estenent per tota Espanya, sobre el sentit i viabilitat de l’Estat de les Autonomies en el seu actual disseny”.

A hores d’ara resulta indiscutible que s’ha consolidat una elevada insatisfacció, per diferents motius, fins i tot contradictoris, amb l’actual model autonòmic. Per a uns, especialment a Catalunya, perquè impossibilita els seus plantejaments clarament sobiranistes, mentre que, en el conjunt d’Espanya, uns altres entenen que el procés ha estat un error i que convé recentralitzar l’Estat o bé, en el límit, suprimir les Comunitats Autònomes. I entre ambdues postures, un elevat nombre de ciutadans denuncia les ineficiències del sistema i manifesta el seu esgotament davant l’inacabable conflicte polític que genera, encara que subratlla els aspectes positius del model, i exigeix la seva reforma.

A més, una exigència de reforma global del sistema, que també prové d’organismes europeus i internacionals que consideren insostenible el nostre model autonòmic en el seu actual disseny i funcionament.

Des del Cercle d’Economia, i en coherència amb la nostra ja llarga història, volem expressar la nostra convicció de què la solució al problema, que és real i no ha d’obviar-se, no pot sustentar-se en posicions ambigües i ha d’ambicionar l’ampli consens que va acompanyar, en el seu moment, el Pacte Constitucional. Això, tot assumint la manca de coherència en el desenvolupament del model autonòmic i la ineficiència del seu sistema de finançament però, al mateix temps, reconeixent els seus bons resultats i la seva capacitat per canalitzar dues demandes històriques: la descentralització política i administrativa, i les aspiracions específiques de les nacionalitats ja reconegudes en la Constitució.

La Constitució i els Estatuts han permès a l’Estat espanyol avançar en una perspectiva federal, incardinant-lo en un projecte europeu que també ha d’evolucionar en una perspectiva federal. Tant la conformació de l’Estat espanyol com de la Unió Europea són realitats dinàmiques, per la qual cosa la reforma del nostre model autonòmic no ha de despertar recels. A més, la pròpia evolució del projecte europeu influirà directament en la configuració de l’Estat espanyol i de les seves Comunitats, obrint nous escenaris als que ja coneixem. Però, avui, la resolució de les disfuncions del model espanyol és responsabilitat exclusivament nostra.

I.- LA NECESSÀRIA REFORMA DE L’ESTAT AUTONÒMIC

La profunda crisi econòmica que estem patint des de fa gairebé cinc anys està posant en qüestió molts aspectes que ens semblaven inamovibles. Aquest és el cas de les Comunitats Autònomes, sobre les quals va conformant-se un corrent d’opinió molt crític, alimentat per desajustaments molt evidents del sistema i per pràctiques que no contribueixen a la seva legitimació. No obstant això, cal dir que no són poques les disfuncions que provenen d’una ineficient distribució competencial, la responsabilitat de la qual no pot atribuir-se principalment a les Comunitats. A més, sota la pressió de la crisi i de la seva creixent deslegitimació, ara les Comunitats han de fer front a uns accelerats processos d’ajustament fiscal d’una magnitud molt notable.

La sortida de la crisi passa, ineludiblement, per un procés de racionalització i d’ajustament del nostre sector públic que també afecta les Comunitats. Reduir despeses innecessàries, evitar duplicitats, i coordinar esforços i polítiques són actuacions pragmàtiques i eficaces per fer front els nostres reptes actuals. Un procés que resulta d’especial complexitat per les deficiències estructurals que anem arrossegant, i que han dificultat el desenvolupament harmònic d’un Estat descentralitzat. Però aquesta necessitat de major racionalitat no pot ser aprofitada com a pretext per recentralitzar sinó, al contrari, com una exigència per conformar un Estat Autonòmic més coherent i eficient.

És precisament la manera com s’ha concebut el desenvolupament de l’Estat de les Autonomies el que més ha contribuït a la seva deslegitimació. No podem obviar la manca, encara avui, d’un espai on plantejar i gestionar, de manera oberta i transparent, les diferències entre Comunitats, o entre aquestes i l’Estat. O bé, que la majoria de les modificacions del sistema de finançament autonòmic han estat resultat d’equilibris parlamentaris a curt termini, més que d’una voluntat decidida d’avançar cap a un Estat Autonòmic just i eficient. Prova d’això és la indiscutible asimetria entre despesa i ingrés en els comptes autonòmics, amb una responsabilitat en la despesa molt superior a la de l’ingrés. Això comporta que, encara després de més de 30 anys de funcionament del sistema, es depengui, en última instància, d’un entramat de transferències compensadores que tanquen el model. I aquesta asimetria incentiva comportaments poc responsables en la gestió econòmica de les Autonomies, a la vegada que limita la seva capacitat financera que està subjecta, en darrer terme, a decisions de l’Administració Central.

El deteriorament del sistema i el malestar ciutadà avui és ja excessiu per relegar, tot i que resulti prioritari canalitzar definitivament la sortida de la crisi, l’inici d’un procés de reflexió i diàleg que faciliti la reforma en profunditat que necessitem. Però resultarà impossible afrontar aquesta qüestió de manera eficient i justa si es prescindeix de la lleialtat institucional que possibilita la resolució dels conflictes en un marc democràtic.

II.- LA REIVINDICACIÓ DEL PACTE FISCAL

El Govern de la Generalitat de Catalunya ha fet de la reivindicació d’un Pacte Fiscal amb l’Estat l’eix central de la seva actual legislatura. Aquesta reivindicació es fonamenta sobre una doble percepció. D’una banda, que el finançament de la Generalitat, amb el model actual, resulta clarament insuficient per atendre les seves obligacions competencials. D’una altra, que Catalunya suporta un dèficit fiscal en la seva relació amb el conjunt de l’Estat, que minva la seva capacitat per seguir sent un motor imprescindible per al creixement de tota Espanya i, en les circumstàncies actuals, per a fer front a la sortida de la crisi.

Les despeses fonamentals de les Comunitats Autònomes són aquelles que són bàsiques en un Estat del Benestar -sanitat i educació- i que, per la seva naturalesa, són molt rígides a la baixa. Al contrari, els ingressos depenen de la conjuntura econòmica i, en bona mesura, es troben vinculats a sectors que pateixen una crisi molt profunda, com l’obra civil o l’edificació. La conjunció d’ambdues realitats ha situat les Comunitats Autònomes en una situació financera insostenible, fins i tot en el cas de donar-se la major eficiència en la seva gestió. Alguns episodis d’impagament per part del Govern central han accentuat la sensació de greuge, per bé que, des de fa uns mesos, s’estan instrumentant mesures per tal de tapar les fuites i evitar l’enfonsament col·lectiu

Però cal avançar cap a un model estable emprenent, sense dilació, la reforma del sistema de finançament territorial, i sense que la crisi pugi servir de pretext per a majors retards. Perquè la sortida de la crisi passa, també, per una adequada resposta de totes les Administracions Públiques, que han de disposar d’un finançament suficient, estable, i transparent.

III.- DE LA PROTESTA A LES PROPOSTES. LA INCOMODITAT DE CATALUNYA

I és en aquest entorn que el Govern de la Generalitat de Catalunya planteja el debat sobre l’anomenat Pacte Fiscal, amb una primera proposta que reclamava un sistema de finançament similar al que gaudeixen Euskadi i Navarra, conegut com “concert” o “conveni”, l’essència última del qual bascula sobre dos elements.

Per una banda, el gairebé total monopoli autonòmic del sistema tributari, de manera que les respectives Hisendes Forals gestionen i recapten la pràctica totalitat dels impostos i disposen de capacitat normativa sobre els mateixos. D’una altra, la fixació, per acord bilateral, a refrendar per les Corts Generals, entre els Governs Central i Autonòmic de la quantitat, contingent basc o aportació navarresa, que la respectiva Comunitat ha d’aportar anualment a l’Estat en concepte de pagament pels serveis de titularitat estatal prestats per aquell en l’àmbit territorial de les respectives Hisendes Forals. Sense solidaritat ni aportació a l’esforç comú, la qual cosa constitueix una clara excepcionalitat que genera, amb motiu, greuges comparatius, i que distorsiona el sentit global del sistema i que, algun dia, caldrà plantejar-se. Per contra, des de Catalunya, sempre s’ha deixat clara la voluntat de seguir contribuint a la solidaritat interterritorial, el que constitueix una diferència substancial respecte els sistemes basc i navarrès. Aquesta voluntat es reflecteix en la mateixa denominació de la proposta: “concert fiscal solidari”.

Però, aquesta proposta inicial s’ha vist progressivament matisada, a mesura que avançaven les converses entre el Govern català i les diferents forces polítiques, per tal de trobar una difícil però convenient posició unitària dels partits catalans, procurant ampliar la base política i social que sustenti una proposta definitiva.

Així, la reivindicació d’un Pacte Fiscal que, en els seus inicis, emergia com un “crit de protesta” ha anat avançant cap a formulacions concretes que pretenen recaptar el màxim consens polític entre les forces catalanes. Una actitud coherent amb la transcendència de la qüestió que, a més, requereix d’un acord amb el Govern d’Espanya. Per això, resulta imprescindible una actitud d’obertura davant les diferents posicions, tant per part del Govern català, com per part dels partits de l’oposició.

IV.- CANVI I DIVERSITAT EN LA FISCALITAT AUTONÒMICA

Des dels seus inicis, el nostre model de fiscalitat autonòmica s’ha anat modificant de manera successiva, com correspon a una societat oberta que incorpora el canvi de manera natural. Cal recordar que des de l’aprovació de la LOFCA, s’han implementat diversos Acords de Finançament Autonòmic que han permès avançar, significativament, tant en la capacitat normativa de les Comunitats, com en els seus percentatges sobre la recaptació dels grans impostos estatals com l’IRPF, l’IVA, o els Impostos Especials.

I no ha estat un procés exempt de tensions polítiques, des de la cessió del 15% de l’IRPF pel govern del President González, a la del 30% pel primer Govern del President Aznar. Avui, els percentatges se situen en el 50% en el cas de l’IRPF i l’IVA, i en el 58% en el dels Impostos Especials, juntament a una notable capacitat normativa sobre els trams autonòmics. Així, els mecanismes de transferència estatal, absolutament predominants en els primers acords, han anat perdent pes en els Pressupostos Generals de l’Estat, encara que segueixen existint i no es caracteritzen per la seva transparència.

D’altra banda, a l’analitzar les experiències d’alguns dels Estats federals més consolidats, s’observa una gran diversitat de models, alhora que destaca l’estranya excepcionalitat dels sistemes basc i navarrès.

Mostra d’aquesta diversitat són les diferències entre dos països de referència com Estats Units i Alemanya. En el cas nord-americà, els seus Estats disposen de major autonomia i responsabilitat que les nostres Comunitats Autònomes de règim comú, tant sobre la despesa com, especialment, sobre els ingressos. El Govern Federal i els Estats disposen d’Hisenda pròpia, amb capacitat normativa i recaptatòria que deriva en realitats molt diferents. També cal destacar la no existència d’un sistema d’anivellament interterritorial, per bé que el Govern Federal finança programes, en educació o infraestructures, que acostumen a beneficiar als Estats menys afavorits.

Un cas diferent és l’alemany, on l’Estat Federal estableix de manera uniforme la majoria dels impostos, encara que els Länder intervenen directament en la seva configuració en el Bundesrat, i disposen de capacitat normativa sobre impostos menors. Els Länder participen en els ingressos federals i, alhora, existeix un sistema reglat i limitat, de transferència interterritorial.

Sense por al canvi, hem d’avançar cap a un model que respongui a les nostres singularitats, com succeeix en tots els Estats descentralitzats que puguin servir-nos de referència.

V.- ELS POSSIBLES CONTINGUTS DEL PACTE

Un Pacte, per definició, és un continent susceptible de rebre diferents continguts. A Catalunya, dir “estic a favor del pacte fiscal”, significa, doncs, defensar un nou Acord que millori el finançament de la Generalitat. Del que es tracta és de definir el seu contingut concret, que haurà de sortir d’integrar, amb claredat i transparència, les diferents posicions, tot partint de la consideració de què Catalunya requereix un millor finançament.

V.a.- El Pacte de caràcter confederal

Per a uns, el Pacte Fiscal ha de ser anàleg al del País Basc o al de Navarra, és a dir, de naturalesa confederal i de caràcter bilateral. Dit d’una altra manera, pactat, bilateralment i d’igual a igual, entre el Govern central i el de la Generalitat, en una relació pròpia d’Estats confederals. Els qui, des de Catalunya, defensen legítimament aquesta alternativa, veuen, en la seva claredat, la manera de garantir majors recursos i superar la desconfiança que els inspira l’Estat espanyol. A més, constitueix, per alguns, un pas decisiu en el possible camí cap a la sobirania política.

Aquesta opció, en el cas de comptar amb una àmplia majoria social i política a Catalunya, no encaixa en la Constitució, i la seva reforma només pot dur-se a terme a través dels mecanismes que la pròpia Constitució estableix. Estaríem, doncs, plantejant una nova estructura constitucional.

Aquesta alternativa, desperta el temor que pugui derivar en una exigència d’un règim semblant per part d’altres Comunitats Autònomes, un nou “cafè per a tots”. L’experiència d’Euskadi i Navarra, que estan lligades a l’Estat, des de fa més d’un segle, per un pacte de naturalesa “confederal”, sense que s’hagi desmembrat l’Estat, ni hagi afectat substancialment les seves finances no elimina aquests temors. Al contrari, s’argumenta que la menor dimensió d’aquestes Comunitats, unides a les arrels històriques del seu statu quo, dificulta que això sigui extrapolable a Catalunya, donada la seva dimensió i tenint en compte l’efecte mimètic que podria generar en altres Comunitats Autònomes.

No obstant això, tot i sent raonables aquests recels, entre la ciutadania espanyola està bastant arrelada la convicció que Catalunya constitueix una Comunitat amb una personalitat diferenciada, la qual cosa, en el seu cas, podria afavorir l’encaix de les seves singularitats.

V.b.- El Pacte Fiscal de caràcter federal

Per a uns altres, el Pacte Fiscal ha d’incloure’s en el marc legal vigent, sense perjudici que el model permeti concrecions i asimetries en la seva aplicació en cada territori. De fet, a més de la singularitat basca i navarresa, les Illes Canàries disposen d’un sistema diferent i consegüent amb la seva especificitat tributària, i en la resta existeixen diferències en virtut de l’aplicació de recàrrecs o deduccions en els trams autonòmics dels impostos estatals o en els tributs propis o cedits.

I, en el límit, un nou Pacte Fiscal conceptualment federal, podria transferir a les Comunitats una àmplia capacitat normativa respecte de tots els Impostos directes –en el ben entès que hem d’anar cap a una creixent harmonització fiscal en el si de la Unió Monetària Europea- arribant, fins i tot, a atribuir a les Agències Tributàries Autonòmiques –consorciades o no amb l’Agència Tributària estatal- la competència de recaptar i gestionar tots els tributs que es generen en el seu territori. El que no podria fer aquest Pacte Fiscal seria deixar en mans d’un pacte periòdic entre el Govern central i les Comunitats la fixació de la transferència a l’Estat en concepte de pagament pels serveis de titularitat estatal exclusiva, ni els prestats en o als diferents territoris i per quota, positiva o negativa, de solidaritat interterritorial. Perquè, en qualsevol cas, sembla poc discutible l’Administració General de l’Estat ha de mantenir la seva capacitat per ingressar i gastar, en funció de les competències que la Constitució i la voluntat dels ciutadans li assignen.

Dit d’una altra manera, hi ha múltiples fórmules que haurien de sorgir de la negociació, encara que la diferència bàsica entre un sistema tributari basat en l’atribució de la gestió i recaptació a les Comunitats i el sistema vigent seria la mateixa que disposar o no de la “clau de la caixa”. En un marc de lleialtat constitucional, hauria de ser el mateix, encara que, l’experiència ens demostra que aquesta lleialtat no ha estat la norma. I de la mateixa manera que no és acceptable que l’Estat no compleixi els seus compromisos, tampoc sembla raonable que no tingui plenament garantits els ingressos necessaris per a l’exercici de les seves competències. El Dret comparat i l’experiència internacional ens ofereixen diverses solucions que, si s’escau, hauríem de saber aprofitar. Aquesta mateixa casuística internacional és la que ens assenyala, per exemple, que en Estats descentralitzats, l’aplicació del necessari principi de ordinalitat ha constituït, en la pràctica, un límit en les transferències interterritorials.

VI.- LA DECISIÓ ÉS POLÍTICA: LLIBERTAT I RESPONSABILITAT

Al llarg d’aquestes línies, hem volgut expressar la nostra opinió sobre l’indispensable procés d’ajustament i reforma de l’Estat Autonòmic a Espanya, i del sentit que adquireix la reclamació catalana d’un nou pacte fiscal. Amb aquesta finalitat, des del Cercle d’Economia considerem imprescindible aprofundir en el debat social i polític que pugui conduir al consens que requereix una modificació d’aquesta naturalesa. I, alhora, volem expressar el nostre convenciment que qualsevol negociació resultarà estèril sense la lleialtat institucional de la qual no sempre hem gaudit. L’aposta de sempre del Cercle pel consens i la lleialtat institucional adquireix ara més sentit que mai.

Des d’una perspectiva espanyola, ha d’entendre’s que estem davant d’una qüestió, el desenllaç de la qual afectarà les potencialitats de l’economia espanyola i el benestar de tots els seus ciutadans, per la qual cosa no s’ha de considerar la problemàtica com una simple reclamació catalana, conseqüència del seu elevat dèficit fiscal recurrent. El comprensible malestar de Catalunya ha de servir per iniciar una reforma profunda que faciliti el seu encaix i optimitzi les potencialitats del model d’Estat descentralitzat.

I des de Catalunya, un posicionament confederal o federal, en les seves diferents modalitats i continguts, no és intranscendent, doncs incideix directament en el nucli de l’Estat com a sistema jurídic, en la titularitat i l’exercici del poder sobirà. Va més enllà, doncs, d’un mer debat sobre el finançament de les diferents Administracions Públiques. Un posicionament confederal, ens duria a una reforma substancial del model d’Estat que, lògicament, ha de ser adoptada pel Parlament espanyol.

Juliol 2012